导读
“刚果（金）私营安保市场不断发展，私营安保行业法律监管框架薄弱，给私营安保公司的发展带来机遇的同时，也造成相应挑战。”
● 刚果（金）私营安保行业的发展
● 平行的两大安保市场
● 薄弱的法律监管框架
● 强势的外国私营安保公司
● 对在刚果（金）中方利益的影响
刚果（金）地处非洲中部，是非洲国土面积第二、人口数量第四的大国，矿产、森林、水资源储量均居世界前列。自上世纪90年代以来，刚果（金）就面临着严峻的安全挑战，包括政变、暗杀、内战、犯罪、恐怖活动等。近年来，刚果（金）安全情况有所好转，但是其东部地区仍盘踞着大量叛军和恐怖组织。而且与邻国间不稳定的关系进一步恶化了其安全环境。因此，刚果（金）具有较为广阔的私人安保市场。但刚果（金）私营安保行业法律监管框架薄弱，来自国外的私营安保公司竞争激烈，给私营安保行业的发展既带来机遇，也造成挑战。
刚果（金）私营安保行业的发展
早在20世纪80年代，由于国内安全秩序混乱，当时的扎伊尔（后改名刚果（金））就出现了第一批私营安保公司，它们大多数服务于驻扎伊尔的外交人员和矿业企业家。例如，1984年比利时企业家菲利普创办了扎伊尔第一家私营保安公司——DSA（Defence System Africa）公司，主要为金沙萨的大使馆和外交住所提供警卫服务。1992年，美国人乔纳森将DSL（Defence System Limited）公司引入扎伊尔，分别为扎伊尔钻石巨头戴比尔斯、美国大使馆、东方省金矿等提供安保服务。然而，由于90年代初驻留在扎伊尔的外国人较少，私营安保公司的市场主要依靠加丹加省和开赛省的矿区，因此发展较为缓慢。
自20世纪90年代中叶开始，私营安保公司在刚果（金）国内及周边的频繁动乱中得到迅速发展。这一时期，联合国将越来越多的救灾、维和和人道主义援助任务外包给刚果（金）私营安保公司。特别是1999年联刚特派团成立后，由于联合国面临严重的财政和人力短缺，私营安保公司承担了大量保护联合国在刚驻地和工作人员的任务，导致私营安保公司数量激增。值得一提的是，通过与联合国的合作，很多私营安保公司确立了其未来的主要服务对象：一是矿产公司；二是国际组织。
2000年之后，刚果（金）私营安保公司与国家安全机构呈现“混合”趋势。一方面，一些国家安全部队和警察也开始提供私人安保服务。例如，刚果（金）国家警察局在2001年设立安保旅（Brigade de Guard），进入私营安保行业。私营安保旅可以向每个愿意付钱的人提供安保服务。私营安保旅在首都金沙萨有6000人左右，在其他省会城市有1000人左右。由于刚果（金）私营安保公司人员不得携带武器，所以很多私营安保公司在需要使用武器的安保活动中，都会付钱聘请警察参与，这样既可以利用警察使用武器，也可在因武器使用导致人身伤害时避免承担责任。
目前，刚果（金）私营安保公司发展情况较好。一方面，私营安保公司数量增长迅速。据统计，2008年刚果（金）有35到45家私营安保公司，2019年刚果（金）全国各地的私营保安公司已达近300家。另一方面，私营安保市场扩大。除了矿产公司和国际组织外，刚果（金）一些大型酒店和跨国公司也开始聘请私营安保公司，甚至与知名私营安保公司建立合作已成为一些企业的产品卖点。例如，达美航空在产品宣传中强调其与刚果（金）的私营安保公司建立了密切的合作，能够为客户提供优质的安全服务。
平行的两大安保市场
由于刚果（金）的实际情况，很多外国人、外国机构、国际组织以及国际跨国公司大都聚集在首都金沙萨和东部矿产资源丰富地区如加丹加省特别是其省会城市卢本巴希，再加上很多私营安保公司主要是为国际组织和矿业公司提供服务，所以在刚果（金）就形成两大明显的平行安保市场。
位于金沙萨的私营安保公司主要提供保卫、预警、押运、跟踪、护送等服务。其客户主要为刚果（金）少数国内精英和外籍人士，其通常为他们承担门卫工作，而解决武装抢劫等紧急情况则需要依靠私营安保公司专门的快速反应团队。该团队中一般包含合法武装的警卫力量，能够机动地解决紧急安全问题。同时，刚果（金）政府也与私营保安公司进行合作，包括聘请安保人员负责国家领导人住宅及办公室的门卫工作，在群众集会和公共仪式上提供安全协助。
与金沙萨相比，加丹加省的私人安保市场更加多样化，除了传统的私人安保业务外，还有很多专门服务于矿区的安保类型。在拥有丰富钴、铜等重要矿产资源的加丹加省内，常驻着很多国际矿业和贸易公司，导致该地区的私人安保需求比较大。一些矿产公司建立了专门的内部安保部门，但由于公司内部的安保部门不能与警察部门开展安保服务合作，再加上仍有大部分矿产公司认为自建安保容易滋生腐败、纵容盗窃等，所以它们仍选择雇佣私营安保公司。由于加丹加省的私人安保服务主要服务于采矿行业，因此该省私营安保公司的发展情况、经营模式、业务范畴几乎都与矿产公司有关。该省私营安保公司经常与警察、部队等带有政府背景的安保力量合作完成安保项目，这导致该地安保服务呈现出多元化的特点。例如，矿业公司的安保队伍可能由多方安保力量组成，包括私营安保公司、内部安保人员、军队、矿业警察、司法警察等。
加丹加省的安全问题主要发生于矿区。偷窃问题是矿区最主要的安全问题。除了矿业公司雇员对材料、矿产和燃料的盗窃外，在向港口运输矿物的路程中存在大量有组织的矿产盗窃犯罪，其中甚至有很多矿产警察参与，给矿业公司造成了巨大的经济损失。采矿公司与手工矿工的冲突是矿区另一个主要安全问题。加丹加省大约有10万名手工矿工，他们不受雇于矿业公司，直接将开采的矿物出售给矿业公司、中间商或工厂。从法律上讲，手工矿工不能在政府已经分配给矿业公司的经营区采矿，但仍有手工矿工违法开采矿业公司经营区的矿产。因此，为了降低手工矿工带来的安全隐患和矿产损失，矿业公司需要购买私人安保服务。
薄弱的法律监管框架
刚果（金）虽然有庞大的私营安保市场，有蓬勃发展的私营安保行业，但该国有关私营安保行业的法律监管框架十分薄弱。
第一，私营安保法律规定过于简单。刚果（金）内政部曾在1998年公布过关于安保公司经营条件的第98/008号部长令。该命令只有短短9条规定，内容十分简单。刚果（金）内政、安全、权力下放和土著事务部（以下简称内政部）在2014年6月颁布了新的第037/2014号部长令（以下简称《私营安保令》），取代了原来的部长令。新的《私营安保令》也仅有16条规定，对私营安保公司安保服务的类型、经营条件、安保人员的招聘和培训、禁止从事的活动等做了规定。根据这些规定，私营安保公司只能提供人身和财产保护、贵重物品运输、安保设备和技术的安装管理、以及车辆的护送。私营安保公司不得雇佣现役或前安全机构、武装部队或警察部门的人员，不得使用枪支等。但对于私营安保行业的监管、私营安保公司与国家安全机构的关系、私营安保公司的职责和义务等都没有相应的或详细的规定。
第二，监管机构过于随意。私营安保公司主要由刚果（金）内政部民防司负责管理，但该司缺少对私营安保公司的管理制度和标准，执法效率极其低下，多通过与私营安保公司私人关系安排事务。此外，私营安保公司的营业活动具有敏感性，在法律性质上属于特殊行业，也不归刚果企业联合会管理。因此，目前刚果（金）私营安保公司几乎不受任何官方机构监管，诱发了大量的违法行为。例如大量私营安保公司无证经营、很多安保人员参与盗窃等犯罪活动、安保人员工作强度大且待遇差等。
第三，私营安保法律实施过于宽松。由于监管不力，《私营安保令》中的很多规定都未得到良好的实施。例如，一些大型安保公司长期违反该规定，让安保人员穿着与警察和军队类似的制服；还有的私营安保公司违反规定，招募退役士兵；还有些外国私营安保公司违反规定，雇佣在刚果（金）居住尚未超过5年的外国人员，甚至很多外国私营安保公司的管理人员中没有刚果（金）本地人。
强势的外国私营安保公司
刚果（金）《私营安保令》并不限制外国私营安保公司进入刚果（金），它只是规定资本由外国所有的私营安保公司，应至少有一名刚果（金）人担任公司的实际管理职位。在其他方面，外国私营安保公司和刚果（金）本地公司都遵守相同的法律规定。而且《私营安保令》还允许私营安保公司雇佣外国人员，只要此类人员在招募时已连续在刚果（金）居住5年。由于这种宽松的法律规定，大量外国私营安保公司和安保人员涌入刚果（金）。目前，刚果（金）大型私营安保公司几乎都由外国人控制，包括英国人、黎巴嫩人、以色列人、比利时人和南非人，如英国G4S公司，比利时的DSA公司和ASCO公司，黎巴嫩的Delta Protection公司，以色列人和刚果（金）人合资的Magenya Protection公司等。
在刚果（金），外国私营安保公司更受客户的青睐。很多客户认为刚果（金）私营安保公司不够专业，它们更愿意与其他国家的私营安保公司合作，导致一些刚果（金）的私营安保公司不得不聘任外籍人士担任公司领导。例如，由刚果人成立的Escokin私营安保公司尽管规模很大，有1700多名员工，但其中大部分员工都是清洁工、司机、园丁、洗车工等服务人员，安保人员则很少。近期，该公司又任命了一名外籍执行董事以吸引客户。因此，刚果（金）的私营安保行业基本是由外国私营安保公司控制的。
外国的私营安保公司之所以在刚果（金）得到强势发展，是因为它们的薪水及培训体系更加完善。刚果（金）政府不强制要求私人安保人员接受培训，而他们大多数教育水平较低，战斗能力较弱。由于本地私营安保公司的专业程度及资金有限，难以为其安保人员提供有竞争力的薪水和系统的培训，这加大了本土私营安保公司与国际私营安保公司竞争的难度。例如，在防卫技能、训练强度、汽车及设备质量等方面，国际私营安保公司按照国际标准培训其安保人员，甚至一些国际私营安保公司会将其员工送到国外接受培训，并配备高科技设备，从而为采矿业提供更加专业的服务。
对在刚果（金）中方利益的影响
目前在刚果（金）有很多中国人和中资企业，其中很多中国人和中国企业在从事矿业开采活动。由于这些矿区多处于偏远、战乱或恐怖活动频发地区，针对中国人或中资企业的各类安全事件时有发生，包括绑架、伤害、杀人、抢劫等，给中方利益带来严重影响。因此，我在刚果（金）的中资企业和中方人员在加强安保意识的同时，也应考虑根据刚果（金）私营安保行业的情况做好安保防护工作。
首先，对于有条件的大型中资矿业企业或中资公司可考虑在企业或公司内部设立安保部门，负责矿区或厂区的安保事务。对于处在高风险地区的中资企业还应考虑利用当地国际私营安保公司或刚果（金）的私营安保公司提供的安保服务。因为只有这些登记为私营安保公司的实体才可获得刚果（金）警察的支持服务，这样才能更好应对突发、紧急事态。
其次，有条件的中国安保公司可考虑进入刚果（金），在服务中资企业和中方人员的同时，也可拓展当时私营安保市场。刚果（金）是非洲为数不多的允许外国私营安保公司进入的国家，并且对外国私营安保公司在资金、人员等方面没有太多限制，这非常有利于中国安保公司进入。实际上，已有中国安保公司在刚果（金）开展安保业务或正在考虑进入刚果（金）。
最后，无论是在刚果（金）的中资矿业企业还是中资私营安保公司，还要注意与刚果（金）内政部、警察局、安全机构等部门建立良好沟通关系。这样做，不但有利于及时获取有关安保信息，而且有利于在出现紧急状态时获得人员、武器等支持。
【本文是国家社科基金研究专项课题《非洲本土化立法研究》（项目编号：19VJX062）阶段成果】
编辑 | 青 禾
校对 | 闫建军
设计 | 大 米
本文刊于《中国投资》2024年7月号
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原标题：《【认识非洲】刚果（金）私营安保行业分析｜中国投资》
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